制裁是政治手段而非法律手段。它的目的是造成痛苦和磨難,迫使人民推翻自己的政府並放棄主權。
2013年3月5日委內瑞拉總統烏戈・查維茲(Hugo Chávez)去世後,美國華府展開經濟圍堵來阻礙波利瓦革命1的延續、以及新當選的尼古拉斯・馬杜羅(Nicolás Maduro)政府。第一個類似戰爭的舉措是歐巴馬總統於2015年3月8日簽署的第13692號行政命令,宣佈委內瑞拉是「對美國國家安全和外交政策非比尋常的威脅」。
儘管商業媒體將歐巴馬的命令淡化為無關緊要的,但該命令開始對委內瑞拉的「毒化」,使得國際投資者和公司都不敢跟這個被全世界最大的金融與軍事力量針對的國家做生意。
2016年,花旗銀行是第一家受影響機構,它在進行風險管理審查後關閉了委內瑞拉中央銀行和委內瑞拉銀行的帳戶。儘管卡拉卡斯(Caracas)頑強地償還外債,卻也面臨借貸成本的上揚。
然而,將委內瑞拉虛構為「威脅」,只是為即將到來的全面宣戰——單邊且非法的那種——做準備。第13692號行政命令為美國財政部提供了「合法」基礎,來對委內瑞拉以及其經濟和人民實施廣泛的制裁計畫。因為歐巴馬的命令沒有施行期限,圍堵可以無限期地持續下去。
極限施壓
2017年,川普總統宣佈了一項「極限施壓」(maximum pressure)活動,來阻擋任何經濟復甦的機會、以及加速委內瑞拉的社會崩潰。川普也開始威脅:「所有選項都在考慮範圍內」。
圍堵行動特別針對了委內瑞拉的主要收入來源:石油企業。2017年8月,美國財政部外國資產控制辦公室對委內瑞拉國有石油公司(PDVSA)實施了經濟制裁,隨後在2019年實施出口禁運。
隨著原油產量從2017年的每日1,900萬桶下降到2020年的35萬桶,國內生產毛額在2014年到2019年間縮水了超過65%;當委內瑞拉進入通貨膨脹,這打擊了必需品的進口。
最初和後續的制裁連擊也導致了嚴重的燃料短缺。沒有柴油作為火力發電機的動力,使委內瑞拉變得過度依賴水力發電,然而水力發電也因為難以取得進口設備而受打擊。因此,2019年3月爆發了一次巨大的電力危機。
由於委內瑞拉擁有全世界第二大經認證的黃金儲備,採礦業成了下個主要目標。2019年3月,美國財政部制裁了委內瑞拉國營礦業公司Minerven,封鎖其與美國人民與公司的交易。
卡拉卡斯正在使用黃金儲備支付食物、燃料、醫藥、以及其他進口品。
黃金交易的禁令,是對委內瑞拉公共銀行體系的封鎖。同年4月,美國財政部將委內瑞拉中央銀行列入黑名單,限制交易並禁止其使用美元。其它行政命令導致委內瑞拉在國際金融機構的數個銀行帳戶被關閉,並失去信貸的途徑。
根據委內瑞拉政府,自2019年以來,價值超過80億美元的委內瑞拉資產和資金仍被美國、葡萄牙、西班牙、英國、法國、以及比利時的銀行凍結或封鎖,包括存放在英格蘭銀行價值近20億美元的黃金。光是華府就封鎖了委內瑞拉中央銀行帳戶3.42億美元的使用。
美國金融犯罪執法局在2017年9月和2019年5月發佈的通知強化了整個制裁計畫,警告各個機構不要跟委內瑞拉進行交易,即便是必需品的進口。
新的行政命令禁止了所有與委內瑞拉國家實體的交易,也封鎖了該國在美國領土內的資產,禁止這些資產被「轉移、支付、出口、提取、或以其他方式進行交易」。2020年2月,委內瑞拉的國有航空CONVIASA也被列入黑名單。
經濟圍堵的同時還有一場荒謬的政治博弈,即川普政府支持了委內瑞拉反對派政治人物胡安・瓜伊多(Juan Guaidó),在2019年1月自行宣佈為「臨時總統」2。這個「平行政府」一直運作到2023年初。瓜伊多獲得了被華府及其盟友扣押的委內瑞拉銀行帳戶和國家資產的控制權,來資助他的政變活動,其中包括價值10億美元、位於美國的石油子公司CITGO3,以及價值2.69億美元、位於哥倫比亞的肥料公司Monómeros。
2021年,拜登總統接手了對委內瑞拉中世紀式的圍堵行動,基本上保持了原樣,其中包含一個特別不合理的部分:「飢餓制裁」。
飢餓作為外交政策
由於委內瑞拉的公部門和私部門無法進入國際支付系統、銀行則擔心牴觸美國制裁而終止服務,食品的購買變得跟障礙賽一樣困難。舉例來說,2017年11月,波多黎各銀行Italbank出於「擔心聲譽風險」,關閉了委內瑞拉中央銀行的一個帳戶。這家小銀行曾被卡拉卡斯用來處理食品和醫藥的支付。
2019年7月,華府完整地將飢餓建立為一個主要的外交政策目標,將矛頭指向一群據稱和委內瑞拉地方食物供應和生產委員會(Local Food Supply and Production Committees, CLAPs)有關的個人和公司——這個委員會在2016年由馬杜羅政府創立,來分配低成本的食物箱給勞工階級家庭4。哥倫比亞出生的生意人亞歷克斯・沙伯(Alex Saab)是個惡名昭彰的例子,據傳他因為從價值被高估的國家契約中獲利而被針對。
2019年9月和2021年1月,美國財政部宣佈對供應CLAP計畫的三個個人和近30家公司進行更多制裁。飢餓策略在2020年6月變本加厲,因為川普拒絕了以石油換取食物的交易。結果是,估計有6-7百萬名勞工階級家庭承受了CLAP產品變少、品質變差的後果,糧食不足的問題在短缺和價格飛漲中變得普遍。
委內瑞拉人民的代價
當委內瑞拉人民被這些名為制裁的隱形炸彈轟炸,伴隨飢餓而來的是健康照護和其他基本人權的折損。儘管目前為止還沒有系統性的方法來追蹤傷亡程度,不過有三項研究推估了華府和其盟友所造成的破壞。
2019年4月,經濟學家馬克・韋斯布羅特(Mark Weisbrot)和傑佛瑞・薩克斯(Jeffrey Sachs)在美國華盛頓經濟與政策研究中心(Center for Economic and Policy Research ,CEPR)發表了一份研究報告,推估美國的經濟制裁在2017年至2018年間總共造成4萬人死亡、置數百萬名慢性病患者於風險當中,因為他們在未來幾年都無法得到所需的藥物或治療。
2021年9月,聯合國特別報告員埃琳娜・竇涵(Alena Douhan)指出,在2015年至2019年間進口品下降73%後,超過250萬名委內瑞拉人面臨糧食短缺,而燃料和柴油的稀缺危及了食品的生產和運輸。
竇涵也警告,當數千名癌症病人、愛滋感染者、結核病患者亟需治療,基本藥品的不足和價格上揚使約30萬人面臨風險。手術因為缺乏麻醉藥物和抗生素而減少,加上只有兩成的醫院設備正常運作。此外,聯合國專家也證實青少年懷孕和愛滋感染案例的增加、260萬名孩童沒有疫苗可打。
報告指出,制裁對經濟的衝擊造成了前所未有的移民潮,導致「醫師、護理師、教師、工程師、技術人員等」人才的流失。根據聯合國,2015年至2023年間有710萬名委內瑞拉人因為危機而移民。
委內瑞拉人權組織SURES的報告指出,花旗銀行和金融機構Euroclear拒絕了購買胰島素針劑和洗腎治療的交易,而諸如百特(Baxter)、亞培(Abbott)、以及輝瑞(Pfizer)等藥廠,都一再拒絕為委內瑞拉的患者發出癌症治療的出口證明。
SURES強調,自2019年初以來,因為銀行和私人公司和委內瑞拉交易時變得過度小心,導致多名孩童無法接受國外的肝臟、腎臟、以及骨髓移植而死亡。委內瑞拉孩童曾是由石油子公司CITGO資助的人道援助計畫的受益者——現在這個公司卻被華府扣押著。
最後,SURES表示,在美國制裁所加劇的經濟危機中,婦女、孩童、原住民族、以及身心障礙人士受到的影響最大。後者因NGO和政府的社會計畫無法進口義肢,導致義肢捐贈減少。
三項研究一致認為,不可能完全掌握針對委內瑞拉人民的制裁所造成的傷害,但所有證據都指向一項簡單的事實:制裁計畫會殺人,而且還將繼續下去。