德國勞工派遣法的發展與工會因應策略 ──德國金屬工會 Martin Krämer 專訪

馬丁‧克來默（Martin Krämer），現為位於德國法蘭克福之金屬工會理事會基本問題與社會政策部門（Grundsatzfragen und Gesellschaftspolitik）的經濟問題研究員，研究範圍以金屬業、電子業與國際貿易為重心，專長為勞動市場問題與政策。

勞動派遣在勞工派遣法制定前於當時的西德受到禁止，當時的勞動部（即今日的德國聯邦勞動局）獨占了人力仲介的權利，也就是私人公司不可以從事人力仲介，勞動派遣在當時可以說是不存在，勞動市場在當時受到國家高強度的管制。此外，當時的東、西德尚未統一，而勞動派遣並不存在於東德地區。

不過，國家壟斷人力仲介對於資本家而言有如眼中刺，因此資方主張此一限制與憲法所保障的職業自由相牴觸，而且不利於企業經濟管理的彈性化需求。德國聯邦憲法法院也注意到嚴格調控勞動市場所帶來的影響而接受了資方的說辭，從而容認了營業性的勞動派遣。

這個決定對於勞動派遣的運用，或者更貼切地說就是濫用，敞開了大門。當時派遣業裡的資本家即運用了當時新興而未受管制的勞動派遣。不過這個法律漏洞在國家於1972年制定勞工派遣法後就不存在了。自1980年代開始，德國的政治面臨去管制化的要求，當時來自基督教民主黨（CDU）的總理赫爾穆特‧柯爾（Helmut Kohl）執政16年（即1982年至1998年），其所領導的政府無異也是循著這個走向，不過一個徹底的去管制化政策卻不是由這個右派保守政黨所組成的政府執行，而是由1998年上任的紅綠聯盟所實現，也就是社會民主黨（SPD）與綠黨組成的聯合政府，這個政府通過並執行了多項極為激烈的政策，例如同步原則的取消，整個完整的政策名為「勞動市場現代服務第一法案」（Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt）。

基本上我漸漸認為，在目前的情勢下一個高強度且廣泛的勞動市場管制是正面的，當工人或是民眾因為立法而能取得保障時也會採取這種看法。更重要的是，勞工派遣法立法時的社會背景與後來政治轉向去管制化的年代完全無法相比，立法當時，整個1970年代的社會還未認識到將來整個生活領域都有面臨去管制化的一天，市場優於國家管制的信念也還沒有普及，這些新自由主義的理念在相當大的一部分是在柴契爾與雷根政權下迸出，基督教民主黨柯爾政權與之後的社會民主黨格哈德‧施羅德（Gerhard Schroeder）政權也在德國實現了新自由主義的政策，這個背景並不是派遣法立法當時的狀況。

迄1967年止西德地區的派遣勞工人數為零，但自1967年勞動派遣合法到1972年立法的期間的派遣工人數則有提升，1972年因為立法的管制政策致派遣勞工數目第一次下降，1973年則再微升。真正劇烈的變化發生在1998年紅綠聯盟政權所主導的勞動市場變革政策之下。派遣工的人數很明顯地受到法令變化的影響。

這個問題的答案是「私有化」。在私有化之前，公部門中很少使用勞動派遣，但這不代表問題不嚴重，這幾年來很多公部門都私有化了，這同時創造了新的可能性給資方，也就是讓勞動派遣或承攬勞動來承接過去公部門的職務。

由於勞動派遣的合法性自1967年就被聯邦憲法法院承認，但迄1972年間在西德的勞動市場因無法令規範致派遣有蔓生的跡象，1972年的立法對勞工而言是正面的，因為勞工可以在新的法案中取得具體的權利。

不過，1972年立法後的去管制政策與上述紅綠聯盟政權所主導的新自由主義政卻讓勞工的處境急遽惡化，對於勞工而言，勞工派遣法現在所代表的毋寧是彈性化、不穩定化、去管制化與不平等待遇的合法化的同義辭，這與立法當時的目的已截然不同。

派遣勞工的人數在1972年勞工派遣法立法前後仍然很少，所以當時沒有引起太多的公共討論，對於工會而言亦不是特別重要的議題。當然這在勞動市場去管制化後產生了很大的變化。

當前的情況是，我們若愈往朝政治立場左傾的方向觀察，就愈容易找到支持禁止派遣的聲音，不過目前德國總工會（包含我所屬的金屬工會）的立場是：管制派遣而非禁止派遣，也就是工會主張只要管制的密度與強度足夠，就能讓勞動派遣這種僱傭型態失去吸引力而低派遣勞工的數目，此一路線在金屬工會的行動中有取得一定的成就，這可以參閱工會出版的「同工—同酬」這本小冊。雖然這個策略並不完美，但至少有達成實際上降低派遣勞工數目的成效。若不採取此作法，那就要如同法國所採用的「無例外的同工同酬與平等對待」原則，此外法國的要派單位還依法負有義務額外給付10%津貼予派遣勞工的義務，所以法國的派遣勞工沒有低薪問題，而要派單位也只有特別的委託案或是在人力調整的中間期會使用派遣勞工。

另外要考慮的是，德國工會在政治上的實力還不足以達到實現禁止派遣的程度，而且工會本身也不認為要採取全面禁止勞動派遣的路線，這點也不足為奇，因為工會若不反對資本主義，自然難以期待工會在政治上採取全面禁止派遣的作法。

除了工會以外，也難以期待政黨出來倡議禁止派遣，因為勞動派遣對於企業而言具有分化廠內勞工的作用，也能讓勞工持續地處於不安定的狀態，這是資產階級政治一直以來的所欲，雖然檯面上的人不可能承認。

官方的說法是，勞動派遣具有創造就業機會的正面作用，其在勞動市場中具有「跳板」功能，也就是從派遣過渡到正職員工，但這當然是謬論！根據漢斯‧柏克勒基金會（Hans Böckler Stiftung）的研究，派遣轉正職僅僅是個案，大部分的派遣勞工根本難以轉為正職，與此相對，勞動派遣帶來的負面效應才是真正的問題所在。原則上容許特定的僱傭型態，例如勞動派遣，根本不能創造更多的工作位置，只有社會需求增加才有可能創造就業。

我必須說用政治罷工來對抗勞動派遣在德國的可能性很低，這不僅是因為缺少以派遣問題來動員的共識或意識，實際上也缺少願意以此議題來動員的群眾（包含工會會員），這同時也反映出工會目前的另一問題，亦即行動參與者在「常態性」化了的示威遊行或警告性罷工中僅僅是行禮如儀的參與行動，但他們內心並沒有使命感，更遑論以派遣議題來組織政治罷工。

另外一個問題，政治罷工在德國並不合法，罷工在目前的法制下只能在追求締結團體協約時才可以進行，而且工會還必須遵守和平義務，不過這並不表示我個人認為政治罷工在德國或歐洲不可行，也就是我個人並不會以法律規範的限制來作為迴避政治罷工的藉口，反之，我重視的是基層動員的可能性，也就是群眾（含工會會員）是否有足夠的動員力量來進行一場政治罷工，屆時是否違反法律規範自然不是問題的重點。以工會的立場來說，政治罷工需要具有意識與使命感的群體，當基層對於「勞動派遣」這個議題的「憎惡感」還沒有轉化成動員力量時，政治罷工就只能停留在想像的層次、而非落實的層面。

我認為金屬工會的勞動派遣政策算是成功的，而且不是僅是金屬工會，德國總工會所屬的八大盟會都應包含在內，這點可以由三個面相來談：第一、經由工會這幾年的保障派遣勞工運動，勞動派遣的問題在社會上引起了公共關注與討論，不再被漠視。第二、派遣勞工的人數有所下降，而這個下降的趨勢與我們的保障派遣勞工的運動呈現正相關的發展。第三、在組織上，工會會員在派遣這一部分的人數也有相當程度地增加。

不過，我個人的認為這些努力都還不夠，勞動派遣應該更嚴格地管制，例如同工同酬原則應該確實地落實，這點應參考法國的作法。此外，去管制的勞動市場政策應該退場。

目前法律雖然訂有派遣工與正職工同工同酬的原則，但是容許工會用團體協約來破壞這個原則的適用，而這裡的工會當然不只是德國總工會（DGB）和其盟會，所以在訂了這個法之後，基督教工會很快就出來談判派遣業的工資團體協約，拉低了派遣業的整體薪資水準，德國總工會和盟會為了阻止這些假工會繼續讓工資水準沈淪，所以也出面訂立派遣業的工資團體協約以排擠這些假工會的團體協約，以部分提升派遣工的工資標準。

不過，在假工會的協約於2010年被法院宣告為無效之後，其實這些問題原則上就不存在了，如果總工會也放棄自己簽訂的協約，那派遣工就可以回到原來的同工同酬原則之中，不過目前總工會和金屬工會都不打算採取這種作法而打算繼續簽團體協約，我認為這是工會為了自己的利益而作的決定，並不是站在派遣工的立場，因為工會必須讓派遣工認為工會有為派遣問題付出努力，以吸引派遣工加入工會。

以工會或身為工會幹部的的立場來說，我認為這個規定是好的且值得肯定，至少這比目前德國的法規範更好。

據我所知台灣的工會組織模式與德國不同，在台灣目前應該還是以企業工會或廠場工會為主要的組織模式，而德國是跨廠場的產業工會，所以在此問題上的基礎就不太相同。德國目前也不允許由工會來進行派遣。不過更關鍵的是，由工會來進行派遣會引起利益衝突的問題，因為工會是由工人組織起來的團體，而派遣公司是為了榨取利潤而存在的資方組織，所以在本質上就無法認同工會來進行派遣，至少在德國是如此。

我對於台灣的政治情形所知甚少，所以在欠缺足夠的認識下難以去談台灣是否應該立法規範勞動派遣，而且去脈絡地移植一國的法制到另一國是有相當的困難，移植德國經驗到台灣也同樣會遭遇到這個問題。

不過，我還是盡力嘗試提出個人的看法如下：如果目前台灣的情勢與德國1967年至1972年間的情勢類同，也就是勞動派遣已經被承認合法但沒有管制、導致派遣被濫用，那麼制定一部勞工派遣法會比什麼規範都沒有來得好，特別是所立的法如果不會以資方利益為主要考量，而可能在一定程度上實現勞工的需求時，立法方向並不需要反對，這邊仍然還是可以參考法國勞動法的派遣規範，也就是高強度地管制派遣業以及無例外地適用同工同酬原則。

基本上我個人認為所有資本主發達國家根本就不需要勞動派遣，就算要妥協式地接受也應該在最小的範圍內採用，因為勞動派遣的本質就是創造出與正職勞工不平等的勞動群體：低薪、解僱保護迴避與就業不安定。