歷史的十字路口 緬甸土地權問題的昔與今（下）

（續上篇）

釋出土地的制度巧門

對於真正在緬甸的土地上討生活的人來說，鄉村勞動人口長期以來一直受軍事化、土地攫取、歧視性公共政策與經濟壓力所擠壓。

總體情勢對於緬甸新政府來說是一項巨大的挑戰。忽視對人民對土地的需求或對和平的期望（如上述各種不同情形），可能導致災難性的結果。然而，新政府目前在鄉村地區主打的議程卻可能正在造成這樣的後果，其中主要有兩個面向：其一是發展「現代工業化農業」，其二是鼓勵自然資源開採。

對於NLD來說，發展「現代工業化農業」過程中牽扯許多因素，其中最重要的是從「空閒、休耕、未開墾」的土地釋出「新農耕區域」。這其實不是執政者第一次使用這種話語術。回溯歷史，緬甸曾數次為了各種（經濟）目的（新農地、新投資）試圖創造「新土地」，例如英殖民時期的《1894年土地徵用法案》（1894 Land Acquisition Act ）、緬甸聯邦國家恢復法律和秩序委員會（State Law and Order Restoration Council，簡稱SLORC）掌政期間的《1991年荒地處置指示》（1991 Wastelands Instructions）以及前登盛（Thein Sein）政府的《2012年空閒、休耕與未開發土地法》（2012 Vacant, Fallow and Virgin Land Law）。

這一類的土地分類遊戲，長期以來都忽略了一個重要的事實：許多被市鎮級政府判定為「荒地」或「空閒、休耕、未開墾土地」的實際上是人口聚集區域，各樣人類活動活躍、銘刻於其上。有意或無意地，每每這樣的概念便被用於驅逐人民與剝奪其權利。

事實上，簡稱為VFV（Vacant, Fallow, Virgin）的「空閒、休耕、未開墾」土地正是《國家土地利用政策》先前草案的重大爭議所在。許多小農、少數民族與土地權利運動者拒絕這樣的土地分類方式，他們認為在少數民族區域，沒有所謂的空閒、休耕或未開墾的土地。而在《國家土地利用政策》最終版本裡，仍存在稱作「其它土地」的類別，其中包含「城市土地、鄉村土地、宗教土地、公共土地與政府所轄空閒、休耕、未開發土地，以及未被劃作森林或農地的荒地等……」。此外，它同時也包含部份條款，似乎為被認為替「空閒、休耕、未開墾」的土地留下一道後門，使土地所有權人可依規定收復其土地回為習慣法土地而受保護。例如第68段指出「被認定為森林土地、農地或空閒、休耕、未開發土地的少數民族傳統習慣法土地，應依照緬甸聯邦共和國憲法被透明地檢視、登記為『習慣法土地』以受保護。應暫緩除公共目的外的任何撥地使用，直至這些土地被審查、承認並登記為習慣法土地。」而在第69段與第70段更進一步強調這是一項新的保護政策，更是一項重大的進步。

相較之下，NLD在其競選宣言中修訂了「空閒、休耕、未開墾土地」的定義，以利將這些土地轉為「新農作區」，加上消除輪作這一項既定的政策目標，將可能造成新政府與當地農民、少數民族與土地維權團體的衝突。此處所指的土地維權團體，近年來也持續動員反對《2012年空閒、休耕與未開發土地法》以及《國家土地利用政策》早先各版的草案。

最終，NLD想推行仍是一個由上而下、萬能樣板的處方，也就是近數十年來由西方國家、代理人與多邊組織在世界各地所倡議、追求的那種。這樣的作法往往忽略民間的處境與在地社群的聲音。他們的宣言中寫道：

我們會努力發展成為現代農業部門、公平解決農地爭議、保障土地保有權，在保護與移轉農地方面透明化及符合法律與相關規定。我們會確保農業部門與鄉村地區發展有足夠的投資。針對無地農民與流動工人我們將啟動生計計畫。且透過發展農業部門，工業部門與服務部門也會同時欣欣向榮並增加出口額。

但這樣的發展願景，似乎與緬甸的複雜政治情況與社會歷史顯得非常脫節了。

開放政策與公眾諮詢

如果再進一步深究，或許更關鍵的課題在於制訂這些政策過程中的公共諮詢，以及前述這些行動者所採取的政策方法之間的落差。

許多前政府所擬定的法案都缺乏包容性、公共性與民主參與——《農業法》、《空閒、休耕、未開發土地法》、《經濟特區法》乃至於《投資法》，無一不是如此。這些法案突顯出一個追求「現代化」的經濟發展議程，或許從2010前軍政府執政的脈絡來看稱得上是「改革路線」，但依然極度排外、反社會甚至反歷史。這些政策產生了一些連鎖的效果：（一）正式化了部分人的個人土地權利，也形成了一個以有價財產憑證為運作基礎的土地交易市場；（二）為一群相對少數的合法土地使用者提供了採行「現代化」耕作的誘因；（三）藉著正式化取消了大量其他土地使用者的權利，釋放出了更多土地，可以用於所謂「現代」式的投資；（四）吸引大型投資者（特別是外國私人資本），將這些先前被認為是無用資產的土地轉變為「現代」的獲利資產。這些親大資本的政策手段，都無視緬甸社會實上廣泛承認、歸還與重新分配土地的迫切需要。 

不過，在這樣的風潮下，令人意想不到的是前政府在最後幾年間為擬定新的《國家土地利用政策》進行了前所未有的公共諮詢。雖然起初草案仍是在閉門過程中完成，但政府在2014年10月底打開公共諮詢的大門，不論背後的意圖為何，都為先前被排除的聲音創造了前所未有的政治空間，得以嘗試形塑政策並爭取進一步的開放。一開始，這個空間仍十分狹窄，但隨著公民團體加入，試圖在當下做一些有意義的嘗試，空間也逐漸變撐大。這段時間所形成的公眾參與，的確逼迫政府展延公共諮詢的時程，並增加更多（原先先前規畫外的）公開會議與機制。

現實狀況是這個過程所開展的政治動能，既不穩、流動、爭議且高度充滿不確定性。但即便如此，公共諮詢過程仍繼續進行，超過最初預想的時程。透過這個過程，公民社會行動者提出重要的議題，在必要時批判政府草案的明確內容，同時提出了替代的另類方案。2015年中修訂的草案，即採納了部分公民團體所提出的建議；但相較於前一版本（2014年10月）的極度親商，此版本儘管取得些許進步，仍有許多改進空間。有幸的是，後來當局再度徵求公眾參與，許多先前參與過的團體也再次提供了意見與建議。

2016年1月《國家土地使用政策》的最終版本正式通過。我們可以看到，即便在其某些限制之下，它仍比NLD競選宣言中提及的政策更能反映、處理人權侵害問題，以及遭受各種形式土地不正義的民眾的需求與想望。NLD競選宣言顯然不是經過公共諮詢所形成的產物，而且與《國家土地使用政策》先前未經過公開過程考驗的草案版本有著相同的弱點與問題。即便如此，重新思考目前的情勢，從過去的歷史學習，並且調合一些當前其他土地政策文件所提及的想法，還不算太晚。

結語

緬甸正處於歷史性的十字路口。面對土地權利極化的問題，需要好好重思土地與其相關資源如何管理？為了什麼目的？好消息在於，針對國家內、外部正在發生的土地政策，目前已經有許多思考與反思。許多人投入大量的時間與精力思考該怎麼辦，至少就現在來說，政治空間仍容得下先前被排除的聲音。

《國家土地使用政策》與《克倫民族聯盟土地政策》是開放政策制訂過程並鼓勵公眾參與與諮詢的正面例子。此兩項政策皆顯示，承認、採取具體措施處理人民的根本問題與期望是可能的，特別是那些深受過去政策與法律之害的人民。舉例來說，它們都特別提到了流離失所者與難民回歸家園的渴望，或至少打開了機會探討這是否可能？又會是在什麼情況下可以做到？它們也都正視了許多人對於土地權利表達的法律保障渴求，特別是最為弱勢、邊緣的團體，包含受習慣法規約的少數民族。KNU所提出的政策甚至更往前一步，主張以土地重新分配來處理現存的土地不平等問題，並透過土地持有的上限機制來避免未來嚴重的土地不平等問題。

NLD除了競選宣言還沒有（或尚未公開）更詳細的土地政策，而且在土地相關議題上暴露出許多盲點，甚至也未參加先前的公共諮詢過程。諷刺的是，前政府通過的《國家土地使用政策》竟然比NLD的立場更接近國際準則。那些希望往更好的方向改變的人，還需要繼續努力。未來會如何尚在未定之天，特別是那些土地權利與權屬未受現下法律保障的少數民族群體，以及渴望回到家園的無地農民、近乎無地的鄉村勞動人民、流離失所的人民與難民。

好在，我們還有時間與希望。對於土地問題，NLD政府承諾將會提出更詳細的立場，並採取行動。畢竟，妥善解決土地問題與緬甸未來的和平展望息息相關。最終若要在和平進程與土地前沿上取得有意義的進展，國家主導的倡議需要為社群定義、主導的協商與集體決策過程服務，特別對底層最受影響的社群開放出政治空間，讓他們能在社群中辯論、協商自己對未來的願景。那些深受過去歷史因素影響的人民，也將是最受未來政策影響的人，他們真正的需求與想望只有通過實質的公共協商過程，才能在法案與政策中被顯現。

（全文完）