看懂德州大停電》電業去管制化惹的禍

2月13日，美國德州經歷30多年以來災情最慘重的暴風雪。440萬人無電可用，停電問題直至災後一週仍未解決，超過10人因為停電導致暖氣失靈而凍死家中。期間電費暴漲，甚至掏空民眾積蓄。為什麼一場暴風雪就能癱瘓能源豐沛的德州，造成電網崩潰，甚至危害人民性命？

30年一遇的極端氣候

今年2月中，極地渦旋（Polar Vortex，來自北極的氣旋）夾帶冷空氣南進美國。這是北美冬季常見的天氣現象，不尋常的是這次極地渦旋深入美國南方，並且伴隨暴風雪。2月低溫平均攝氏5度的德州，氣溫瞬間驟降至負16度。這是自1989年以來，德州遭遇最寒冷的極地渦旋。面臨罕見低溫，德州民眾暖氣使用率大增，冬季用電量創歷史新高。德州電網管制單位「德州電力可靠性委員會」（ERCOT）為了避免過載導致電網崩潰，決定實施輪流限電。

但是，輪流限電是短期緊急措施，直到災後第十天，仍有3萬家戶無電可用。事後，ERCOT執行長麥格尼斯（Bill Magness）因災情應變不善被炒。ERCOT將停電歸咎於極端氣候，但是罕見極地渦旋是嚴重災情的唯一原因嗎？

新聞評論網站《Vox News》分析此次德州大停電何以如此漫長，列舉電網孤立、電力系統無能因應罕見冬季低溫等因素，進一步追溯則將發現「去管制化」才是德州電力系統崩盤的歷史性因素。

規避聯邦管制的孤立電網 

事實上，不僅德州，路易斯安那等南方州也遭極地渦旋襲擊。差別在於德州電網孤立，其他州則採聯合電網，在緊急時刻得以相互支援。以鄰州奧克拉荷馬州為例，因為位於聯合電網，因此能向阿肯色與密蘇里州調電。

在美國，東部聯合電網與西部聯合電網這兩大電網。北起自加拿大，南至佛羅里達，整個東岸都屬於東部聯合電網，西部則屬於西部聯合電網。透過聯合電網，電力得以跨州運輸。另一方面，聯合電網受聯邦單位監督，必須遵守可靠性與設備成本等相關規定。

但是擁有煤、天然氣與石油等豐沛能源的德州，深信電力自由而不願接受聯邦管制。1935年，美國前總統小羅斯福簽署《聯邦能源法案》，任命聯邦能源委員會監督跨州電力交易時，德州卻與聯邦達成協議，自斷跨州輸電線路，自成獨立電網。

電力系統無冬季應變措施

2月低溫導致煤堆凍結，衝擊燃煤發電的燃料供應；德州四座核電廠中，一座被迫關閉；部分風車在嚴寒中失去作用。天然氣中內含的水蒸氣遭遇低溫，導致儲放的天然氣井與運輸的管線凍結。

但是這不代表現行電力系統技術無法在寒冬中運作。一如普林斯頓大學能源系統教授詹金斯（Jesse Jenkins）指出：電力系統在極端氣候也能運作。「在南極洲有風力發電，在阿拉斯加也有天然氣發電，所以德州大停電不是『科技未臻成熟』使然。」

德州大停電的真正原因，是電力系統未做好準備，面對罕見冬季低溫。事實上，德州不是第一次遭遇極地渦旋入侵。在1989年與2011年，德州都曾因為極地渦旋南下被迫實施輪流停電。事後，美國聯邦能源管制委員會（FERC）建議德州應該「確保電力系統在極端氣候下運作的可靠性」以及「制定因應冬季嚴寒的能源標準」，但是燃料供應商與發電業者卻仍未作出相對因應，因此，德州大停電除了自然因素，更是人為疏忽所致。

去管制的德州電力系統

儘管德州政府制定冬季因應措施的相關準則，但是實際上當局只能放任業者自行遵守，而沒有實質監督權來強制發電業者改善設備，為什麼？

關鍵原因是因為德州去管制化的電力市場，信奉自由市場機制解決一切問題。但是2月中德州大停電的各種異象，包括設備失靈與電費暴漲，卻讓民眾直接承擔電業去管制化的惡果。

德州電業去管制化的歷程，是經濟學者、聯邦與地方政客，以及企業聯手推動的結果。1981年，共和黨雷根政府上任，經濟政策深受傅利曼（Milton Friedman）與芝加哥經濟學派主張的放任自由市場與反對政府介入的影響。從歷史上來看，1980年代至1990年代，是美國電信、交通、天然氣與電力系統等公共事業去管制化與市場化的高潮。管制不再是主流，開放競爭與市場決定論則被奉為圭臬。

回顧美國電力系統的市場化進程，在聯邦層級上，1978年，民主黨出台《公共事業管制政策法案》（PURPA），開放非公用發電業者參與電力批發市場；1992年，共和黨總統老布希的《能源政策法案》（EPACT）再度放寬非公用發電業者參與批發電力市場的限制。1999年，民主黨總統柯林頓執政期間，聯邦能源管制委員會發布《第888號命令》與《第889號命令》，拆分公用電業的發電與輸電項目，並且進一步要求全美各州開放批發電力市場。

在德州，一間位於休士頓的能源安隆公司（Enron）積極遊說當時擔任州長的小布希，說服他支持電力系統去管制化。安隆執行長肯尼斯·萊（Kenneth Lay）致信小布希，強調「競爭越多，電費費率越低」、「去管制化將嘉惠所有德州人，維持德州企業在全球市場的競爭性」，以及「電費越高，投資與工作機會越少」等等論點。

1999年，小布希簽署《參議院七號法案》（SB7），取消對電力批發市場的價格控制，並將原本垂直壟斷、受管制的獨佔電業，拆分為發電、輸送與銷售，將電力系統轉變為高度去管制化的電力市場，除了由德州電力可靠性委員會監督的輸送電網，發電與零售端都開放私人業者進場。

「電力產業開放競爭有利德州民眾，因為電費費率會降低，消費者也有更多選擇。」小布希在簽署法案時表示。

安隆風暴——去管制有利消費者？

在紀錄片《安隆風暴》中，這間以天然氣起家、曾是全美第七大企業，市值一度高達600億美元的能源公司，最後因為內線炒作以及掩蓋財務虧損的醜聞被揭露後，領導階層被定罪，最終在2001年宣布破產。

安隆公司尚未成為「白領犯罪」代名詞前，在全國各州發動公關遊說戰，宣傳解放電力零售市場將令消費者獲益良多，事實上安隆公司推動去管制化，僅是出於私利。

《安隆風暴》紀錄了2000年時安隆公司如何利用加州去管制化的電力市場中飽私囊。首先，安隆已買低賣高的方式，將加州購買的電於其他州以較高價格售出。接著，更以購買過多電力的方式，製造缺電假象，當加州電價升高，再將其他州的電力回售至加州。甚至，安隆蓄意向加州電網輸出超過乘載量的電力，藉此賺取「處理塞車費」（congestion fee）。

更有甚者，安隆公司在加州夏季用電高峰，唆使發電廠人員離線維修，製造缺電假象，導致電價飆升，最高一度電達數千美元。安隆從中賺取16億美元，卻令加州宣布緊急狀態，交通事故與傷亡頻傳。當加州要求聯邦政府干預並訂定電力價格上限，已經成為總統的小布希卻堅稱真正問題是「加州電力市場去管制得不夠徹底」而斷然拒絕。

2000年的加州大停電凸顯去管制化的電力市場中，市場機制不僅沒有解決問題，反而淪為黑心企業操弄的工具。