產業工會組織經驗初探（下）： 公共服務部門的現況

責任主編：陳逸婷

因為以往的法令限制與歷史發展等因素，產業別工會的發展在台灣可說剛處於萌芽階段，會員組織的拓展相當有限。因此，在一般性的概述之外，筆者覺得可以將此階段的討論集中在公共服務部門的組織現況，或可對於我們理解現階段的產業工會運動有一些啟發。

關於「公共服務」部門

我們可以對於「公共服務」部門進行各式各樣的定義或是範圍界定，但在這裡，公共服務指的是社會中所有成員基本上都有權利享有的服務資源，服務的內容強調品質，往往是非營利性的、非追求利潤取向，因此傳統上這些服務相當部分是直接由公部門來提供，即使部分服務可以自私部門來取得，政府也會透過立法或行政等手段加以特別規範、維持它的公共性，以避免市場化的取向導致服務分配不均。

這一波於公共服務部門產生的產業工會運動，最明顯的就是在醫療及教育／托育產業。在醫療產業中組成的工會，護理人員有台灣基層護理產業工會（基護工會）及臺灣護理產業工會（護理工會）；雖然不是工會但成立宗旨相當接近工會，結合醫師及護理人員的台灣醫療勞動正義與病人安全促進聯盟（醫勞盟）；另外，組織形式不是工會，在更特定部門從事工作者權益組織的中華民國學校護理人員協進會（校護協進會），雖然它成立時間遠較其他團體為早，並不是這一波運動的產物，但它的基層組織基礎卻是其他團體難以想像的。

在教育／托育產業中組成的工會，除了教師會系統轉化或衍生而成的、主要以中小學為會員組成基礎的教育產業工會之外，教保人員有全國教保產業工會（教保工會）及其相關的聯盟友會，在大學及研究機構有台灣高等教育產業工會（高教工會）。

變遷中的部門特性：去管制化與市場化

前面提到，在以往，公共服務部門的服務相當程度是由公部門提供的，且政府會經由立法及行政等手段管制私部門在公共服務的運作。但進入1980年代之後，經濟自由化的主張開始抬頭，這不僅發生在後來的國營事業私有化，連公共服務部門都受到影響，以醫療服務來說，在企業財團開始設立醫院的背景下，政府對於公立醫院的補助減少、要求自負盈虧，以及部分公立醫院的委外經營，都使得公立醫院在缺乏公部門資源支持下必須向營利靠攏、以便與私立醫院競爭，於是各種降低成本的手法就會越趨市場導向，縮減人事、壓縮勞動條件常是其中的一環。

就高等教育來說，原先教育部給予國立大學的經費是根據學校規模，以經常性的年度預算方式編列，後來改成是特定項目的獎補助款，並要求公立大學必須全面性設立校務基金，不足的預算由校務基金自籌財源，等於是把公立學校私校化。這些措施產生與醫療服務相同的效應：公立機構必須面臨與私立機構競爭資源的局面，於是經營手法會逐漸趨同於市場機制。以往如果我們將醫療及教育稱為是一種「產業」，似乎會顯得突兀，但從今天的眼光來看，其實並不過份。

政府對高教部門的去管制化不僅表現在經費資源上，還表現在人事管理上。2000年代大學法的修正，以「大學自主」的名義賦予各校許多自行規範的空間，包括學校可自訂關於停聘或不續聘教師的規定，教育部的監督在實務上也放鬆許多，使得學校行政單位只要符合形式上的程序，便可以學術或非學術性的理由將教師解職。

工作者的特性

以下藉由介紹醫療與教育工作者的特性，來引出其發展組織時值得討論的面向。從產業別的角度來看，個別產業中可能都存在著各式不同性質的工作者，但為了討論的方便，這裡的敘述基本上集中在醫療與教育產業中最常見的工作者類型，也是目前工會組織的基本成員屬性：在醫療產業是護理人員與醫師，在教育產業是教師。

（一）特殊的知識與技能

應該說所有行業的工作者都有其特定的知識與技能，但在醫療與教育這些公共服務部門中，主要的工作者更被要求須擁有「專業」知識與技能。能否達到一定的學歷，以及其後是否拿到專業證照，往往是成為該行業工作者的基本門檻。

（二）知識技能的師徒式傳承

在學校的教育養成過程，或是在工作現場的實作技能傳承過程中，往往是透過類似師徒制的貼身教導學習而來。例如醫療人員在取得專科知識過程中，必須透過前輩護理人員或專科主治醫師的教導，而大學教師取得博士學位時，同樣必須經過專業領域指導教授的認可。

（三）工作現場的威權階層體系

接上一點，在工作現場，不僅知識與技能的學習源頭來自師父或前輩，甚至是工作的考核監督亦是由師父與前輩在掌握，代代積累下來，形成嚴密的威權階層體系，工作者不容易挑戰其中的既有權力關係。

部門與工作者特性對工會組織過程的影響

（一）政府政策直接關係到勞動條件

前面提到，傳統上公共服務往往是由政府直接建立的，或是政府會強力管制私部門對公共服務的經營，換句話說，公營機構的工作者勞動條件是直接由政府決定的，而政府的管制力度大小，則會影響公私營機構間的勞動條件差距。所以，公共服務部門產業工會的訴求，其面向國家的程度會比其他產業工會更高，更要求透過公共政策的調整來保障勞動條件。

（二）服務「品質」與勞權訴求並舉

公共服務基本上不因對象而有差別待遇，強調的是服務的「品質」，這些服務「品質」須通過工作者與民眾間的面對面接觸來達成，因此，傳統上工作者被要求要有「愛心」、「耐心」，才能夠確保服務「品質」。但在政府管制放低、工作者職場保障逐漸流失的年代，因為服務人力的不足，公共服務的「品質」越來越被質疑。

但如果直接揭櫫工作者的勞動權益，在傳統觀念上會與工作者的「愛心」、「耐心」形象相衝突，於是公共服務部門工會在進行訴求時，通常都會繞個彎，以有足夠的服務人力及勞動條件才能有好的服務「品質」來號召。

（三）「專業」與勞動者認同

專業工作者因為其收入及社會地位較高，在公共服務部門來說特別是醫師與教師，因此在主觀上通常缺乏勞動者認同，他們更容易傾向把升遷等勞動條件與個人專業表現掛勾起來，而不覺得需要成立工會來保障工作。這是常見的現象，不過這裡要講的是另一面，是民眾是否也把這些專業人士看成是勞動者？如果不是，則民眾對於「專業人士」要求勞權的支持度恐怕也會降低。

我覺得公共服務部門工會在訴求時之所以必須標舉「品質」大旗來談勞權,相當程度正是這種困境的表現之一。我將在下一節關於知識傳承的公共性這一段再加討論。

（四）工作現場的威權階層體系與勞權

筆者在上篇提到，這一波產業工會常常是建立在缺乏企業工會的部門，部分原因或許是這些產業部門的具體條件比其他部門更不容許在勞動現場成立企業工會，而公共服務部門可說就是這樣的一個例子，它的特殊具體條件，就是上一節提到的，工作現場的威權階層體系。當職場上的行政管理體系與工作者養成過程的師徒威權扣連起來之後，年輕工作者如果想要爭取勞權，往往就是在挑戰師父、前輩的權威，而反叛師門的下場常是丟掉飯碗。

於是，當想要在公共服務部門成立工會時，有些人的反應是，覺得應該先去找該部門的宗師級人物，如果這樣的人願意出面支持，則會員的拓展會許可以較順利。我們在一些例子中的確看到這樣的案例，宗師級的人物出面支持某社會議題，然後有一群徒子徒孫就會跟進。

但這個現象的問題是，首先，如果這個社會議題不夠紅火，這些宗師級人物幹嘛要出面支持，或是說，即使若干秀異份子出面了，如果沒有其他客觀條件的配合，則效應恐怕僅侷限在某些特定師門而已、較難擴散。

其次，這樣的想法恐怕小看了「勞權」這個議題的顛覆性，宗師級人物出面支持社會議題，是「作公益」、可累積個人的聲望，但如果要出面支持勞權，則是向事業單位及自己身處的權力結構挑戰，宗師級人物已經媳婦熬成婆、往往身處這個權力結構的頂端，哪有毀掉自己的寶座的道理？

這也說明了，公共服務部門中堅人士所主導的專業者公會、學會對工會的態度，為何就算不是反對恐怕也是有所保留（在高教部門或許相對友善）。

公共服務部門產業工會的前景

在簡略地交代了公共服務部門的產業及工作者特性之後，我們回過頭來，稍微檢視一下在此部門發展產業工會組織的問題，以及前景。

（一）是職業別工會或產業別工會？

產業別工會的優勢，除了可以跨廠場進行組織工作之外，之所以要以全產業的勞動者為組織範圍、而非侷限在特定職種，還包括相對優勢的勞動者可以支援弱勢勞動者的因素。不過就目前公共服務部門的工會來說，在醫療區塊都是以護理人員及醫師為組織範圍，換句話說，雖然形式上是產業工會，但從組織範圍來說，其實比較接近職業別工會而非產業別工會。在教育區塊雖較沒有明顯的組織職種區隔，但教師仍是工會的主要會員來源。

這裡即使有工會發展的階段性因素，但組織這種向職業別傾斜的狀況，恐怕與工會主張的「品質」訴求產生內在的矛盾。公共服務的品質來源雖然相當程度是依賴於工作者的「專業」知識技能，但這些服務不可能僅憑專業工作者本身就能達成：在醫療院所中，除了護理人員及醫師等直接從事醫療工作的勞動者之外，還包括為數眾多的看護工及清潔工等；在大學校園中，教師及研究人員一樣必須仰賴大量的助理才得以進行教學及研究；我們也不能忘記從事行政工作的職員們，是他們的存在才使得後勤補給無虞。

這些輔助性人員，數量不見得少，只是因為他們並非身處此產業部門的核心工作位置，所以容易被忽略。不管是從全產業部門的服務「品質」，或是從勞工相挺的角度來看，將所有勞動者都納入工會組織，這對產業工會來說是一大挑戰。

（二）重建公共服務的公共性

前面提到，政府對於公共服務部門的去管制化，是公共服務逐漸市場化、工作者勞動條件下降的主因，因此，要提升工作者的勞動條件，就不可能迴避對抗公共服務去管制化與市場化的改惡。對抗公共服務的去管制化與市場化是一項大課題，但我在這裡想說的是另一個面向，是「專業知識」的公共化問題。

近年來因為醫療的市場化，醫療糾紛更趨增加，成為醫護人員關切的職場議題。從一般民眾的處境來看，必須說，醫療糾紛的發生與醫病關係的不對等有相當大關係，醫護人員掌握了醫學「專業知識」、可以主導醫療行為的方向，卻不見得有足夠時間與「耐心」來與病患及家屬分析解釋，或是在勞動強度增加的壓迫之下引發醫療疏失。一旦病患發生狀況，醫療糾紛就容易產生。

在高教部門也是如此，大學固然不是職業訓練所，但高等教育必須回應一般民眾的是，如果我們要求國家投注大量資源在高教部門，而高教卻又宣稱自身不必然與就業相掛勾的話，那高教的目的到底所在為何？它對社會有何貢獻？

我的意思是，「專業知識」不僅可能妨礙工作者對自身的勞動者認同，也可能拉開「專業」工作者與一般民眾間的距離，這使得民眾更不容易同情地理解工作者的勞動處境。「專業知識」的公共化，得從工作者在職場中深刻反省「白色巨塔」與「象牙塔」這雙塔的組成結構開始。

（三）知識技能傳承的民主化

某種特定知識技能的體系建立及其傳承方式，想必有其歷史因素可循，如前面提到的以師徒制方式貼身教導學習的模式，從今日的眼光來看，也不見得過時或是有問題。但從勞權的角度來說，這種以師徒制為基礎的威權階層體系，一旦與職場的行政管理結合起來，就會產生新進工作者必須徹底服從既有規範的不良效果。

在高教部門，決定一名工作者專業表現的機制，是所謂「同儕審查」，學門同事間互相評審。當然該專業領域的大老或宗師看法，也會經由較複雜的傳承關係主導了該領域的走向，但在實務上，目前台灣較常發生的卻是，不同派別間把同儕審查當成黨同伐異的工具，或是基於利害關係夥同行政管理體系對付不配合者等等。

總之，任何制度都是靠人在執行，我們一方面要設想出最適合現地的制度，一方面也必須透過不斷地運動，來提醒其中的人關於執行面的民主價值問題。我覺得專業知識的公共化與知識傳承的民主化可說是一體的兩面，他們迫使我們必須面對自己身處產業部門的知識權力結構，迫使我們必須思考如何改造它，以貼近民眾的生活。