環運新挑戰：權力下放中的治理機制

責任主編：孫窮理

國土治理體制正在發生重大變革。2013年10月營建署公告全國區域計畫，亦廢止原北、中、南、東區域計畫，同時各直轄市、縣市政府也開始擬定各地的區域計劃，預計於2015年10月前陸續完成審議。各縣市區域計畫公佈施行後，未來國土治理體制將由現行「北、中、南、東區域計畫」的單一層級，調整為「全國區域計畫」及「直轄市、縣（市）區域計畫」兩個層級。將來全台每個縣市都將有一本區域計畫，也將成立各自的區域計畫委員會。由於全國區域計畫是上位政策計畫，僅制定指導原則，具體的空間規劃內容將由各縣市區域計畫及區委會決定。換言之，空間規劃管制的權力，將大幅下放地方政府。

新訂擴大都計審議 改「包裹申請、包裹審查」

其中影響最大的，恐怕是非都市土地變更審議程序的簡化，以及審議權力的下放。

首先是「新訂、擴大都市計畫」（如桃園航空城案、璞玉計畫案）審議程序的簡化。目前各級政府要申請新訂或者擴大都市計畫，都必須先經過內政部區域計畫委員會審議同意，才能啟動都市計畫委員會擬定與申請審議程序。但未來只要是已經在各地區域計畫列明未來可能做新訂、擴大都市計畫的區位、機能、規模及成長管理等事項的範圍，或者是配合經行政院核定為重大建設的區域，可逕依都市計畫法定程序辦理，不需再經內政部區域計畫委員會審議。雖說各地區域計畫列明的新訂擴大都計區域，仍須經內政部區委會同意，也明訂未來除非是重大建設或已寫入各地區域計畫的範圍，不再受理零星個案申請。但各縣市新訂擴大都計案在內政部區委會及政策環評的審議程序，將由現行的「逐案申請、逐案審查」，轉變為包裹在各地區域計畫內的「一次申請、一次審查」，審議程序大幅簡化[1]（圖一）。

（圖一）新舊新訂擴大都市計畫審流程比較圖
說明：各直轄市、縣（市）區域計畫發布實施後，已於地方區域計畫列明的心定擴大都市計畫區位，以及配合國家重大建設區域，可逕入都市計畫審議程序，無須經內政部區委會審議。

開發許可審議權限下放地方

其次是「開發許可」（多半是工業區、科學園區或小型住宅社區變更案，如中科四期案、後龍科技園區案）審議程序簡化與審議權下放。在各地區域計畫中，地方政府可指認「設施型使用分區變更區位」（類似發展腹地的概念），被指認為「設施型使用分區變更區位」的區域，將簡化「開發許可」的審查流程。另外，一旦直轄市、縣（市）區域計畫公告實施後，開發許可將依《區域計畫法》第15條之1第1項第2款規定[2]，回歸依各地方政府審議為原則[3]，一改目前地方政府為開發申請人，且面積達10公頃以上就必須由內政部區委會審議開發許可的現況，審議權力大幅下放。以後類似後龍科技園區（灣寶）這類地方政府為開發主體的變更案，「開發許可」恐怕都將由地方政府自行審議。無獨有偶，日前環保署召開《環境影響評估法施行細則》修正草案的公聽會，草案第13條也涉及環評審查的中央、地方分工，環保署計畫將現行由目的事業主管機關核定中央或地方進行環評，改為明確列表來認定。其中關於工商綜合區、觀光飯店、纜車興建等爭議事項，計畫將交由地方政府進行環評，引發環境團體對於審議權下放的質疑。

治理權下放等於去管制化？

開發案治理權的「下放」，使得環境運動的情勢發生改變，與過去引發全國關注的在地議題，以中央的環評、區委會為必爭之地，未來，在地的組織、行動勢必越來越重要。圖為2010年11月13日，反國光石化大遊行，於凱達格蘭大道。（攝影：王毅丰）

自90年代中期施行環境影響評估及開發許可制之後，環保署的環評會議、內政部區域計畫委員會、都市計畫委員會，成為環境運動及土地運動的主戰場。雖然環境及國土治理機制的專家官僚審議本質，讓這些表面上公正中立的審議制度，仍有許多政商上下其手的空間，對於人民的參與權利亦多所限縮。但民間團體、各自救會累積近20年的實戰經驗，從對審議程序及法令的瞭解，以及開發案資料蒐集研讀的能力，乃至於場內外抗爭施壓、媒體操作、輿論動員等，已經發展出各式介入這些治理機制的戰法。在靈活的抵抗戰術操演、串聯下，人民確實可以利用某些政治破口，例如全國輿論支持（如國光石化案），或者中央持中立或不支持立場（如後龍科技園區案），在中央層級的環境國土治理機制內擋下一些開發案，從而使治理機制發揮實質管制的效果。

也因為如此，使得開發許可、都計審議、環評制度等治理機制，一直被資本家、政府經建部門視作經濟發展的絆腳石，加速、簡化環境及土地變更審議流程，也持續見於政府各項推動經濟計畫。所以此次全國區域計畫雖然是以「成長管理」、「引導發展秩序」、「地方自治」為名，進行區域計畫規劃審議層級的變革。但目前地方層級的都委及環評審議機制，從委員遴選、審查作業規範、民眾參與機制都未臻透明及法制化，政商勢力介入的鑿斧更深，加上遠離政經中心吸引輿論媒體關注不易，以及環境、社運團體較少在地政治影響力等因素，區域計畫變更審議的「權力下放」，恐怕就是新一輪國土與環境「去管制化」的開始。

環境運動須要更在地化

面對國土與環境治理機制的權力下放，環境運動勢必要「更在地化」。過往審議與規劃權力高度集中於台北政經中心，使環境運動多半發展朝向創造全國輿論，影響政府高層、中央部會、審議委員態度為主軸的運動策略。一旦治理權力大幅下放至地方政府，環境運動勢必要發展新的在地戰略。除了既有吸引不特定公民「空氣票」支持議題的能力外，看來必須加強直接影響地方首長、民意代表意向的政治影響力。放在當前的台灣地方政治脈絡下，或許是能更具體動員的組織實力與地方選舉影響力。

新一輪環境與國土治理權力的地方戰鬥已經開打。目前除嘉義縣與花蓮縣之外，各地方政府皆已完成區域計畫的草案。新北市區域計畫已經完成市區委會的審議，正於內政部區委會審議中。台中市及彰化縣區域計畫則完成了草案公開展覽程序，準備進各自的區委會審議，其他縣市區域計畫，不久也會進行公開展覽程序[4]。目前不管是全國或地方尺度的公民監督都非常不足，亟需大家的關注。相關訊息可關注營建署網頁：〈全國區域計畫專區〉、〈直轄市、縣（市）區域計畫專區〉