中美洲難民危機：美國製造

譯者：葉宇軒（南方國際編譯團隊成員）
責任主編：徐沛然

2013年10月在瓜地馬拉，為了紀念被警方殺害的異議人士所舉行的活動。（攝影：Alba Sud Foto）

六月初，醞釀已久的非法移民兒童問題終於爆發並躍上新聞頭條，而共和黨人士不意外的以此問題向歐巴馬興師問罪。他們聲稱這波沿美國西南邊境大量被捕的非法移民兒童─在不到一年間增長了160%─肇因於行政部門鬆懈的邊境管制和移民執法政策。然而，歐巴馬上任至今強制遣返人數已超過美國歷來任何一位總統，在其治理下，用於邊境管制及移民執法的花費空前，達到一年十七億美元（儘管如此，這並未遏止違法移民，只是加劇情況惡化）。另外，共和黨人士和許多媒體也指責2008年反人口販賣法（由前總統小布希簽署）中，明令除墨西哥和加拿大以外的其他國家，所有無成人陪伴的非法移民兒童必須參與聽證會，而非立即遣返回國。（雖然遭拘留的非法移民兒童往往無法獲得法定代理人，但該法至少確保他們擁有一定程度的程序權利，和申請庇護的機會。）

歐巴馬接受了共和黨的某些論點，並暗示他可能會支持修改2008年的法案，並且要求國會通過37億美金的緊急撥款，用於未來加強邊境安全及針對非法移民的執法措施。該法案同時要求公關宣傳，告訴那些有意成為非法移民的人，他們若遭逮捕，將會被遣返。但幾乎沒有證據表明，移民們還不清楚他們會面對的風險──不只是強制遣返，在前往美國邊境的路上，舉凡被竊、強暴、致殘、勒索、謀殺都可能發生。最近，聯合國難民署（UN High Commissioner for Refugees）一項針對被拘留的非法移民兒童的調查指出，在404個調查對象中，僅有9個認為自己在美國會受到良好的照顧，或者獲得移民許可。

許多民主黨人強烈駁斥共和黨的說法，並且強調造成非法移民兒童的「推動因素」及「深層原因」。大多數無成人陪伴的非法移民兒童來自薩爾瓦多（El Salvador）、瓜地馬拉（Guatemala）及洪都拉斯（Honduras）這三個貧窮且高失業率的國家。他們大都經歷過除了戰爭地區以外的極端暴力。黑幫及販毒集團對此負有極大的責任。然而，據人權團體的調查指出，國家維安部隊也在一定程度上涉入諸多暴力事件。隨著經濟混亂和暴力頻仍這兩大決定性因素的合流，可預期這些地區將會有越來越多絕望的人民鋌而走險偷渡至美國。

可以明顯發現的是，鄰近的尼加拉瓜雖然南半球第二貧窮的國家，社會上的暴力程度相對較低，且外移人口也少。反之，大量的薩爾瓦多、洪都拉斯和瓜地馬拉民眾現在也移民至尼加拉瓜以及墨西哥、巴拿馬（Panama）、哥斯大黎加（Costa Rica）、貝里斯（Belize）等地。

政府部門承認了上述的事實，並且允諾他們將會處理這些根本性導致非法移民的安全和經濟議題，雖然在歐巴馬的緊急撥款提案中，幾乎無法察覺這種「協助」。只有少數美國政治人物，在關於這些被稱為「北三角」三小國的政策上，投以批判性的眼光，並且敢於指出美國恐怕必須對近來的危機承擔部分責任。在七月十日的聲明中，進步黨團（譯者按：民主黨黨團規模最大的派系會議，全名為「國會進步黨團」）─包含六十七位較為左傾的國會議員在內，其中還有參議院的伯尼‧桑德斯（Bernie Sanders）議員─主張與美國的自由貿易協議「造成北三角的勞工流離失所，且導致隨之而來的非法移民。」該聲明並舉出人權團體的調查報告，指美國政府「支持腐敗的警察機關及武裝軍隊侵害人權，且促成北三角地區暴力事件的滋長。」

事實上，美國藉由援助維安部隊，在北三角國家從事軍事鎮壓的歷史淵遠流長。早在1980年代至90年代初，由美國發起的「平叛運動（counterinsurgency campaigns）」，往往將平民作為目標，造成數以萬計的死傷，並且激起由薩爾瓦多及瓜地馬拉往美國的第一波大規模移民潮。相同的狀況也在洪都拉斯發生，數百名異議者「被失蹤」，但當時暴力事件在該國還並不普遍，而洪都拉斯的人民也還沒有成群結隊逃離自己的國家。

遭美方支持的武裝政變推翻的洪都拉斯前總統，曼努埃爾‧賽拉亞（Manuel Zelaya）。（影像來源：Wikipedia）

今天，洪都拉斯的狀況已經大為不同。這個國家有著遠超過世界任何地方（除了戰爭地區以外）的殺人案件犯罪率，並成為逃往美國及其他國家之無成人陪伴兒童移民的最大來源國。洪都拉斯提供了許多鮮明的例子，說明美國政府目前對於該地區的錯誤政策，以及如何助長了非法兒童移民的危機。在2014年春天發行的《異議》雜誌（Dissent）中，我曾撰文指出歐巴馬政府藉由支持軍方的武裝政變，推翻左傾的洪都拉斯總統曼努埃爾‧賽拉亞（Manuel Zelaya），且為軍方在2009年底進行的非法選舉粉飾太平。因政變而短暫的停頓後，美國對於洪都拉斯軍方的培訓及援助再度展開，並創下自90年代初期以來的最高紀錄。同時，軍人及維安部隊針對政變後幾個月內，國內的和平抗議行動，展開大規模的鎮壓，頻繁的殺害與攻擊形形色色的反抗者，以及企圖對抗或揭露政府機關腐敗、侵犯人權和組織性犯罪的異議人士。

在這些被殺害的異議分子中，包含數十名同志權益倡議者、上百名土地維權份子、三十位以上的新聞工作者（最近一起電視台記者賀林‧埃斯皮納爾（Herlyn Espinal）被害案件發生於7月21號）、人權律師、勞權運動者和至少20名反對黨的候選人及幹部。雖然國安人員往往是這些事件的主嫌，他們甚至非法殺害了無論有沒有參與幫派活動的許多年輕人，但洪都拉斯失能的司法系統無力調查或起訴這些以及其他的犯罪事件。事實上，洪都拉斯社會處於極端暴力中，在2009年的政變以後，兇殺案的發生率增加了50%，卻有90%以上的兇手逍遙法外。除了充斥其中的腐敗和資源不足，洪都拉斯的司法獨立性也在2012年12月被國會推翻，掌握於主要政黨「國家黨」（National Party）手中，該黨甚至連夜違法撤換了四位最高法院的法官。

儘管美國的安全援助持續湧入，執法，或者更恰當地說，是沒有法律的執法變得越來越軍事化。自2011年以來，軍隊一直被常態配置於警務行動中，同一時間，警務單位亦不時使用日益致命的裝備以及軍事風格的戰術。2013年底，跨部門整合的「軍事與治安」警察部隊（以下譯為軍警部隊）成立，並迅速成為政府打擊犯罪力量的旗號。另外，藉著美國的支援，洪都拉斯的國安機關變得更加高科技且無孔不入。例如兩國在2012年簽訂了備忘錄，確認美國將幫助洪都拉斯當局提升技術，以便竊聽全國範圍的電話和網路通訊。如同一位洪都拉斯人權擁護者最近在華盛頓的會議上所言：「感謝美國的幫助，讓敝國的國安人員有了長足的進步：『利用更尖端的技術，推動犯罪和貪腐。』」

洪都拉斯警方逮捕抗議的農民。（影像來源：Getty Images）

用於打擊犯罪的軍事主義以及殘暴的鐵腕風格，也重現於薩爾瓦多。在瓜地馬拉，這樣的情形甚至更加嚴重。據報導指出，當地40%的警衛員掌握在現役及退役軍官手中。北三角地區近五年來的再度軍事化，奠定並發展於美國稱為「毒品戰爭」（War on Drugs）的政策，他們聲稱該政策是為了加強民眾的安全。然而，許多社區團體如今對於經常被戲稱為「不安全部隊」的鎮暴「安全」部隊，懷有的憂懼不下於幫派暴力。退一步來說，即便軍警單位不再貪腐或被犯罪組織滲透，兒童和青少年若碰巧出現在一個錯誤的時間和地點，也往往被懷疑屬於某個幫派，並且立刻被攻擊或是殺害。兒童權利提倡者反對這種「系統性的將青少年視為有罪」的行為，並要求立刻停止對於青少年的傷害，這部分的倡議與洪都拉斯家庭聯盟（Casa Alianza Honduras）領導人荷西‧瓜達盧佩‧魯埃拉斯（José Guadalupe Ruelas）於2014年五月被洪都拉斯軍警部隊暴力攻擊有關。

北三角國家的幫派暴力問題，被聯合國難民署和其他組織列為造成非法移民兒童的最大因素，而該問題在一定程度上，可以說是美方政策的副產品。許多薩爾瓦多及洪都拉斯的幫派─特別是MS-13和Calle 18─最初都成形於洛杉磯街頭，吸收由於薩爾瓦多內戰（譯者按：1980年代初期，薩國民間組織對抗親美政府）產生的兒童難民。自1990年代以來，幫派組織成員被大量驅逐回原籍國家─雖然這些幫派與母國僅有些微，甚至完全沒有連結─並且繼續從事勒索、販毒和強迫青少年、小孩入夥的勾當。

隨以上治安問題加入的，是駭人聽聞的大量失業和經濟停滯──結果就是，你得到了一張大移民的「配方」。在此，又得以「表現特出」的洪都拉斯為例。2009年政變之後，窮困、貧富差距以及失業率全都經歷戲劇性的大幅度惡化，其中部分可歸因於後政變後暴力事件的影響。但毫無疑問的是，因為執政黨的新自由主義政策，舉凡刪減社會福利、反對勞權立法以及私有化，也都在這之中扮演著重要的角色。儘管美軍南方司令部在一份內部備忘錄中，指出他們自身即為該地區動盪的潛在原因。該備忘錄指出：「若重點社會政策仍然匱乏或沒有資金投入，原本便存在於窮人和商業菁英之間的分裂將進一步加劇，並導致抗議規模升級。」但美國政府和國際貨幣基金一起，不遺餘力的推動這些（新自由主義）政策。

圖為諷刺美國所推動的《中美洲自由貿易協定》的漫畫。（影像來源：CAMBIO POLÍTICO）

在2006年正式生效的《中美洲自由貿易協定》（The Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement ，縮寫為CAFTA-DR），曾被認為是將改變遊戲規則的協定，會提供簽約國巨大的經濟利益。「我們將共同殲滅貧窮，並且創造機會和希望！」美國貿易代表羅伯特‧佐利克（Robert Zoellick）在2005年如是說，但這反造成了北三角國家的經濟衰退─自2006年開始，每人年均GDP成長僅0.9%─及貧困人口增加。這個協定導致勞工流離失所，特別是無力對抗美國補助出口之農業綜合企業（譯者按：包括農業設備、用品的製造，以及農產品的產銷、加工等）的小農，上述情況極可能是造成巨大移民推力的因素。在洪都拉斯，勞工權益被踐踏，許多工會領袖遭受攻擊，儘管在CAFTA的明文規定中對此有最低限度的保障，得以使2012年提出的控訴，藉由「美國勞工聯合會及產業工會聯合會 」（American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations，縮寫為AFL-CIO）轉至美國勞工部，但迄今仍未獲回應。

7月25號，洪都拉斯、瓜地馬拉及薩爾瓦多總統與美國總統歐巴馬在白宮會晤，討論嚴重的非法移民兒童問題。歐巴馬尋求其他三位的協助，在一定程度上藉由進一步的軍事化管制和加強國界控管，讓各地難民保持在國內。在會議前後的發言中，洪都拉斯總統胡安‧奧蘭多‧埃爾南德斯（Juan Orlando Hernández）和瓜地馬拉總統奧托‧佩雷斯‧莫利納（Otto Pérez Molina）都將此歸罪於以美國為首的毒品戰爭。但埃爾南德斯另外要求美國為中美洲制訂一份「哥倫比亞計畫」以減緩移民的推力。哥倫比亞計畫往往被美國國務院宣傳為一次巨大的成功案例，其中包含無節制的出動軍警力量對抗毒品交易和叛亂事件，因此造成數十萬哥倫比亞人民流離失所、數千例法外處決及其他由維安部隊所為的虐待和暴力事件。哥倫比亞計畫成了美國在2011年提出的「中美洲地區安全倡議」（the Central American Regional Security Initiative， CARSI），藉此提供北三角國家數億美元的安全援助，以及數百萬的雙邊互惠的最佳典範。

為什麼批評反毒戰爭並且要求更多援助，正好加劇了暴力和動盪？埃爾南德斯及莫利納兩位總統皆為牽涉戰爭罪的前軍事首領，他們首要政策的國家政策就是重建軍隊，並堅定不移地支持美國。在1980年代至90年代初期，國家右翼菁英和美國政府為了減少潛在具顛覆性的左翼運動，視軍事控制為必須的手段。2009年，同樣的思維再現於洪都拉斯，當時賽拉亞（Zelaya ）總統被趕下台、而後續廣泛興起的街頭草根運動則試圖讓他重新掌權。

但瓜地馬拉和洪都拉斯都存在著一個額外的因素：新自由主義議程的軍事化安全部隊遭到社區團體的頑強抵抗。越來越多的國家和私人武裝部隊採取協同行動，攻擊、脅迫那些抵抗農業綜合企業及高耗能跨國公司的小農或原住民社區。這就是在瓜地馬拉的聖拉裴爾（San Rafael）社區，持續對聖拉裴爾礦產公司抗議的情形；在洪都拉斯的巴霍雅岡（Bajo Aguan），迪南（Dinant）公司宣稱自己擁有超過百名以上的農人以生命捍衛的土地；洪都拉斯的里奧內格羅（Rio Negro），當地的Lenca原住民社區試圖阻止水力發電廠計畫，以保護土地不被破壞。人權鬥士們以指控安全部隊所犯下的傷害及殺人罪，試圖幫助社區組織，如「洪都拉斯大眾和原住民組織民間委員會」（Civil Council of Popular and Indigenous Organizations of Honduras，COPINH）的伯塔‧卡塞雷斯（Berta Caceres），「洪都拉斯黑人聯誼會」（Black Fraternal Organization of Honduras）的米莉安‧米蘭達（Miriam Miranda）和人權行動組織的安妮‧伯德（Annie Bird），他們也各自受到了程度不一的攻擊和威脅。

美國的右翼學者聲稱邊境危機「不是我們的責任」，但在北三角地區的種種跡象表明事實正好與此相反。美國在墨西哥及中美洲大力推行的經濟和貿易政策，導致數百萬的勞工顛沛流離以及經濟停滯。而美國在相同地區資助和推動的軍事化毒品戰爭，已進一步釋放了兇殘、暴力的維安部隊，破壞了原可對此究責的文官制度。現在是時候根據我們自己（美國）和這些國家的利益，去改變對外政策了。

在美國，人權團體和進步黨團已經提出一份重要的政策建議書，美國政府應該認真看待。在應立即採取的行動方面，根據聯合國難民署及其他人權團體的書法，這些無成人陪伴兒童多數似乎可合法要求庇護。美國政府應給予法律保護、令其與家人或法定監護人團聚。特別是針對那些來自洪都拉斯及薩爾瓦多，目前身在美國，已獲得臨時保護身分的父母。應該要讓他們不需依靠人蛇集團和其他鋌而走險的辦法，就得以親子團聚。

另一方面，長遠而言，美國應該允許墨西哥及中美洲國家重新修改貿易協定，以保護脆弱的產業以及預防流失更多工作機會。美國應削減安全援助計畫─特別是當各國政府無力起訴國安人員的暴力犯罪時─並且，美國國會進步黨團聯席主席勞爾‧格里哈爾瓦（ Raúl Grijalva）如此說：「我們應該重新檢討我們對於軍警部隊腐敗的助長，並且確保自身是解決方案的一個環節，而非正是問題本身。」

與其強化維安部隊並導致的可怕的人權紀錄，包含美國在內的各國應幫助這些國家的政府重建基礎法律規範。如瓜地馬拉成功的跨國合作計畫「國際反逍遙法外委員會」 （International Commission against Impunity in Guatemala，縮寫為CICIG。由聯合國成立，協助該國處理司法體系貪腐積弊問題），自2006年起，為瓜地馬拉提供國際律師團，以協助司法機關公正的調查組織性犯罪集團，此一模式應予以強化，並推廣至其他該問題嚴重的國家。

假使美國無法修正對於這些地區的錯誤政策，北三角國家及墨西哥的人道危機只會不斷加劇，兒童與他們的父母將繼續別無選擇，冒險進行一趟又一趟美國邊境穿越之旅。